یادداشت|چند نکته درباره “طرح نظام‌بخشی فضای مجازی”

خبرگزاری تسنیم، علی محمدپور عضو هیئت مدیره اتحادیه تولید و نشر محتوا در فضای مجازی و دبیر انجمن ناشران دیجیتال یادداشتی درباره “طرح نظام‌بخشی فضای مجازی” نوشته که برای انتشار در اختیار تسنیم قرار گرفته است.

مشروح این‌یادداشت را در ادامه می‌خوانیم:

طرح «نظام‌بخشی فضای مجازی» که اکنون در جریان بررسی و بازنویسی است، دو کانون مهم مخالفت دارد: بخشی از فعالان بخش خصوصی که نسبت به افزایش قدرت تنظیم‌گران و محدودتر شدن فعالیت پلتفرم‌ها نگران‌اند، و وزارت ارتباطات که نسبت به معماری تقسیم صلاحیت‌ها و جایگاه مرکز ملی فضای مجازی اعتراض دارد.

من برخلاف بخش مهمی از این مخالفت‌ها، با اصل طرح و معماری اصلی آن موافقم. این موافقت به معنای تأیید همه مواد، ضمانت اجراها و جزئیات پیش‌نویس نیست. برخی مواد قطعاً نیازمند اصلاح حقوقی و اجرایی‌اند. اما ایده مرکزی طرح، یعنی خارج‌کردن فضای مجازی کشور از وضعیت تشتت، بی‌مسئولیتی و رقابت دائمی دستگاه‌ها، ایده‌ای درست و ضروری است.

در متن منتشرشده، شورای عالی فضای مجازی در جایگاه سیاست‌گذار کلان قرار می‌گیرد، مرکز ملی فضای مجازی مسئول نظارت و هماهنگی میان دستگاه‌ها می‌شود و هر دستگاه نیز در حوزه تخصصی خود مسئولیت تنظیم‌گری می‌پذیرد. جدول طرح، حوزه‌هایی مانند شبکه و زیرساخت، امنیت سایبری، هویت دیجیتال، دولت الکترونیکی، خدمات مالی، هوش مصنوعی، رسانه و محتوا و آموزش مجازی را میان نهادهای تخصصی تقسیم کرده است. این معماری در اصل، معماری درستی است.

15 سال تشتت و بی‌مسئولیتی

در بیش از یک دهه گذشته، کشور اسناد متعددی درباره شبکه ملی اطلاعات، اقتصاد دیجیتال، هویت معتبر، امنیت سایبری، محتوای فضای مجازی، پیام‌رسان‌ها، داده، رمزارز و حقوق کاربران تصویب کرده است. بااین‌حال، مسئله اصلی همچنان باقی مانده است: چه کسی مسئول نتیجه نهایی است؟

هر دستگاهی در بخشی از فضای مجازی اختیار دارد، اما کمتر دستگاهی مسئولیت کل نتیجه را می‌پذیرد. زمانی که مسئله به زیرساخت مربوط می‌شود، وزارت ارتباطات خود را متولی می‌داند. هنگامی که موضوع فرهنگی می‌شود، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی وارد می‌شود. در مسائل صوت و تصویر، صداوسیما مدعی صلاحیت است. در پرداخت، بانک مرکزی تصمیم می‌گیرد. در رقابت، شورای رقابت وارد می‌شود. در امنیت، چند دستگاه مسئول‌اند و در موضوعاتی مانند هوش مصنوعی، داده یا رمزارز نیز حدود صلاحیت‌ها همچنان محل اختلاف است.

این تکثر به‌خودی‌خود اشکال ندارد. فضای مجازی حوزه‌ای چندبعدی است و طبیعتاً نمی‌توان همه تخصص‌ها را در یک وزارتخانه متمرکز کرد. مشکل از جایی آغاز می‌شود که هیچ سازوکار قدرتمند و مؤثری برای هماهنگی این اجزا، حل اختلاف دستگاه‌ها، سنجش عملکرد آنها و تعیین مسئول نهایی وجود نداشته باشد.

قرار بود شورای عالی فضای مجازی، سیاست کلان را تعیین کند و مرکز ملی فضای مجازی نیز فرماندهی، هماهنگی، پیگیری اجرا و ارزیابی نتایج را بر عهده بگیرد. اما در عمل، مرکز ملی بیش از آنکه به مرکز فرماندهی مؤثر تبدیل شود، غالباً در جایگاه تسهیل‌کننده روابط دستگاه‌ها باقی ماند؛ آن هم تسهیل‌گری‌ای که همیشه ابزار حقوقی و اجرایی کافی برای الزام دستگاه‌ها نداشت.

بسیاری از اسناد تصویب شدند، اما به‌طور کامل اجرا نشدند. برخی اسناد پیش از آنکه به نتیجه برسند، با تحولات فناوری فاصله پیدا کردند. حتی در پروژه بزرگی مانند شبکه ملی اطلاعات، سرعت تحولات به‌گونه‌ای بوده که بخش‌هایی از تعاریف، اهداف و برنامه‌های سابق نیازمند بازنگری مستمر شده‌اند. فضای مجازی منتظر پایان فرایندهای اداری نمی‌ماند.

در فاصله تصویب یک سند تا تدوین آیین‌نامه‌های آن، ممکن است فناوری، بازار، مدل کسب‌وکار و حتی ماهیت مسئله تغییر کرده باشد. اگر یک مرکز واحد نتواند اجرای اسناد را پیگیری، اثر آنها را ارزیابی و اصلاحات لازم را به‌موقع اعمال کند، سیاست‌گذاری به تولید اسناد بایگانی‌شده تبدیل می‌شود. طرح نظام‌بخشی می‌خواهد برای این وضعیت پاسخ حقوقی ایجاد کند. از این جهت، اصل طرح قابل دفاع است.

یکی از کانون‌های اصلی نقد طرح، وزارت ارتباطات است. معاون وزیر ارتباطات نیز اعلام کرده که با اصل نظام‌بخشی مخالف نیست، اما معتقد است معماری فعلی ممکن است به‌جای رفع پراکندگی، «تعارض سازمان‌یافته صلاحیت‌ها» ایجاد کند. پیشنهاد مطرح‌شده از سوی این وزارتخانه، حرکت به سمت ایجاد یک «سازمان تنظیم مقررات دیجیتال» با محوریت ساختار تنظیم مقررات ارتباطی است.

بخشی از این نقد، به‌ویژه درباره ضرورت تعیین تنظیم‌گر راهبر، تفکیک سیاست‌گذاری از رسیدگی به تخلف و جلوگیری از تعارض صلاحیت‌ها، قابل بررسی است. اما از این نقد نمی‌توان به این نتیجه رسید که وزارت ارتباطات باید مرکز ثقل همه حکمرانی فضای مجازی کشور باشد. وزارت ارتباطات در بهترین و مهم‌ترین تعریف، ستون فقرات فضای مجازی کشور است.

شبکه، ارتباطات، فرکانس، مراکز داده، زیرساخت ابری، اتصال، کیفیت دسترسی و توسعه شبکه ملی اطلاعات، بخش‌هایی حیاتی از فضای مجازی‌اند. بدون این زیرساخت، هیچ خدمت دیجیتالی شکل نمی‌گیرد. همان‌گونه که بدن بدون ستون فقرات نمی‌تواند بایستد، زیست‌بوم دیجیتال نیز بدون زیرساخت ارتباطی پایدار و توسعه‌یافته امکان حیات ندارد. اما ستون فقرات، مغز بدن نیست. ستون فقرات نمی‌تواند جای زبان، حافظه، قلب، دستگاه گردش خون یا دیگر اعضای تخصصی بدن را بگیرد. اهمیت حیاتی یک عضو به معنای صلاحیت آن برای اداره همه اعضا نیست.

وزارت ارتباطات نه از نظر ساختار قانونی برای مدیریت همه ابعاد فضای مجازی طراحی شده و نه از نظر تخصص سازمانی می‌تواند متولی هم‌زمان فرهنگ، رسانه، آموزش، سلامت، پول، بازار سرمایه، رقابت، امنیت، حقوق کودکان و مالکیت فکری باشد. فضای مجازی با اینترنت و زیرساخت مخابراتی برابر نیست. شبکه تنها یکی از لایه‌های آن است؛ هرچند بنیادی‌ترین لایه باشد.

بنابراین، کوچک‌تر شدن دامنه ادعای یک دستگاه را نباید معادل تضعیف حکمرانی فضای مجازی دانست. مسئله این نیست که سهم کدام دستگاه از کیک قدرت بزرگ‌تر یا کوچک‌تر شده است. مسئله این است که هر دستگاه در محدوده تخصص خود مسئول باشد و نهادی فرادست، روابط میان آنها را تنظیم کند. سیاست‌گذاری کلان باید در شورای عالی فضای مجازی متمرکز باشد. مرکز ملی باید مسئول هماهنگی، پیگیری اجرا، ارزیابی عملکرد و حل اختلاف میان دستگاه‌ها باشد. تنظیم‌گران بخشی نیز باید در حوزه تخصصی خود اختیار و مسئولیت روشن داشته باشند. این تقسیم کار، تضعیف وزارت ارتباطات نیست؛ قرار دادن آن در جایگاه واقعی و حیاتی خودش است.

فضای مجازی مجموعه‌ای از جزایر مستقل نیست که هر جزیره قانون، حاکم و مرزهای خودش را داشته باشد. یک سکوی نشر دیجیتال فقط با محتوا سروکار ندارد. هم‌زمان با پرداخت، حقوق مؤلف، داده کاربران، احراز هویت، تبلیغات، رقابت، امنیت سایبری، زیرساخت ابری، هوش مصنوعی و حمایت از کودکان مواجه است.

یک پلتفرم سلامت فقط در حوزه وزارت بهداشت فعالیت نمی‌کند. یک خدمت مالی صرفاً مسئله بانک مرکزی نیست. یک پیام‌رسان نیز فقط ابزار ارتباطی یا رسانه فرهنگی به شمار نمی‌آید.

فضای مجازی بیشتر به یک بدن شباهت دارد. اجزای این بدن تخصص و کارکرد مستقل دارند، اما عملکرد هر جزء بر سایر اجزا اثر می‌گذارد. تصمیم فرهنگی می‌تواند پیامد اقتصادی و زیرساختی داشته باشد. تصمیم امنیتی می‌تواند بر بازار، اعتماد کاربران و سرمایه‌گذاری اثر بگذارد. مقرره مالی می‌تواند مدل فعالیت پلتفرم‌های محتوایی را تغییر دهد.

بنابراین، وجود تنظیم‌گران بخشی لازم است، اما کافی نیست. این تنظیم‌گران باید درون یک معماری هماهنگ فعالیت کنند.

وجود چند تنظیم‌گر الزاماً به معنای تشتت نیست. تشتت زمانی رخ می‌دهد که مرز صلاحیت‌ها مشخص نباشد، دستگاه‌ها به تصمیم یکدیگر متعهد نباشند، مرجع حل اختلاف قدرت کافی نداشته باشد و بنگاه اقتصادی مجبور شود اختلاف میان دستگاه‌های حاکمیتی را خودش حل کند.

در کنار نقاط مثبت، طرح یک ضعف بنیادی دارد: نگاه آن به حکمرانی فضای مجازی، همچنان عمدتاً نگاهی عمودی، دولتی و از بالا به پایین است. طرح به‌خوبی تلاش می‌کند روابط میان دستگاه‌های دولتی و حاکمیتی را تنظیم کند، اما بازیگران واقعی فضای مجازی را تقریباً بیرون از معماری حکمرانی قرار می‌دهد. در این نگاه، دولت و نهادهای حاکمیتی تصمیم می‌گیرند، تنظیم‌گر مقرره می‌نویسد و پلتفرم‌ها و کسب‌وکارها باید آن را اجرا کنند. بخش خصوصی عمدتاً «موضوع تنظیم‌گری» است، نه شریک حکمرانی.

این نگاه شاید در دهه 1380 و نیمه نخست دهه 1390 تا حدی قابل فهم بود؛ زمانی که دولت‌ها هنوز تصور می‌کردند می‌توانند فضای دیجیتال را با همان الگوی مدیریت رسانه‌های سنتی، مخابرات و خدمات عمومی اداره کنند.

اما جهان دیجیتال از آن مرحله عبور کرده است.

امروز بخشی از قدرت حکمرانی از دولت‌ها به پلتفرم‌ها منتقل شده است. پلتفرم‌ها فقط بنگاه اقتصادی نیستند. آنها قواعد دسترسی، دیده‌شدن، توزیع محتوا، احراز هویت، پرداخت، ارتباط اجتماعی و حتی شکل‌گیری افکار عمومی را تعیین می‌کنند. الگوریتم یک پلتفرم می‌تواند بیش از یک بخشنامه دولتی بر رفتار میلیون‌ها کاربر اثر بگذارد. قواعد داخلی یک بازارگاه می‌تواند بر هزاران کسب‌وکار حاکم باشد. سیاست محتوایی یک شبکه اجتماعی می‌تواند مرز گفت‌وگوی عمومی را تعیین کند.

این به معنای واگذاری حاکمیت به پلتفرم‌ها نیست. دولت همچنان مسئول قانون‌گذاری، تضمین حقوق عمومی و اعمال حاکمیت ملی است. اما دولت دیگر تنها بازیگر حکمرانی دیجیتال نیست.

«پیمان جهانی دیجیتال» سازمان ملل نیز دولت‌ها، بخش خصوصی، جامعه مدنی، جامعه فنی، دانشگاهیان و نهادهای بین‌المللی را اجزای ضروری حکمرانی دیجیتال معرفی می‌کند. راهنمای یونسکو برای حکمرانی پلتفرم‌های دیجیتال نیز بر همین الگوی چندذی‌نفعی استوار است. این یک توصیه تشریفاتی نیست؛ نتیجه واقعیت ساختاری فضای مجازی است.

حکمرانی عمودی در فضای مجازی، شبیه کدخدایی در دهکده‌ای است که دیوارهایش فرو ریخته، اما کدخدا همچنان تصور می‌کند همه رخدادها درون همان دهکده شکل می‌گیرد و با دستورهای محلی قابل کنترل است.

درحالی‌که بخش بزرگی از تحولاتی که بر این دهکده اثر می‌گذارد، از بیرون آن می‌آید.

مرز مالی با رمزارزها، پرداخت‌های فرامرزی و اقتصاد پلتفرمی تغییر کرده است. مرز فرهنگی با شبکه‌های اجتماعی، سرویس‌های پخش محتوا و هوش مصنوعی مولد کم‌رنگ شده است. مرز اطلاعاتی و اجتماعی عملاً از میان رفته و حتی مرز زیرساختی با توسعه خدمات ابری جهانی و اینترنت ماهواره‌ای با چالش روبه‌رو شده است. در چنین جهانی، تنظیم چند شرکت داخلی با مقررات سنتی به معنای حکمرانی بر فضای مجازی نیست. اگر نتیجه تنظیم‌گری، ضعیف‌شدن پلتفرم‌های داخلی باشد، کاربران و جریان‌های اقتصادی به خدمات خارجی منتقل می‌شوند؛ خدماتی که تنظیم‌گر ایرانی بر آنها قدرت مؤثری ندارد.

هر اندازه پلتفرم‌های مرجع داخلی ضعیف‌تر شوند، قدرت حکمرانی ملی نیز کمتر خواهد شد.

تنظیم‌گری باید پلتفرم داخلی را پاسخ‌گو کند، اما هم‌زمان باید به آن امکان رشد، نوآوری، رقابت و تبدیل‌شدن به مرجع را بدهد. پلتفرم بومی فقط موضوع صدور مجوز و اعمال جریمه نیست؛ بخشی از ظرفیت حکمرانی ملی کشور است.

نمی‌توان قدرت پلتفرم‌های جهانی را نادیده گرفت و در داخل نیز همه توان تنظیم‌گری را صرف کنترل بازیگرانی کرد که هنوز برای بقا و توسعه تلاش می‌کنند. برای جبران این ضعف، طرح باید یک ضلع تازه پیدا کند: حکمرانی مشارکتی واقعی.

حکمرانی مشارکتی صرفاً ایجاد سامانه‌ای برای دریافت نظر مردم پس از تدوین پیش‌نویس مقررات نیست. اینکه تنظیم‌گر تصمیم خود را تقریباً نهایی کند و سپس دو هفته فرصت ثبت نظر بدهد، مشورت عمومی است؛ نه مشارکت در حکمرانی.

مشارکت واقعی یعنی پلتفرم‌ها، اتحادیه‌ها، انجمن‌های تخصصی، جامعه فنی، دانشگاه‌ها، تولیدکنندگان محتوا، نمایندگان حقوق کاربران و دیگر ذی‌نفعان از مرحله تعریف مسئله در فرایند حضور داشته باشند. این حضور باید ساختاری و مستمر باشد، نه موردی و تشریفاتی.

در برخی حوزه‌ها دولت باید قواعد الزام‌آور وضع کند. در برخی حوزه‌ها می‌توان به تشکل‌های تخصصی اجازه داد ضوابط اجرایی را تدوین کنند و تنظیم‌گر بر اجرای آنها نظارت داشته باشد. در برخی موارد نیز پلتفرم‌ها می‌توانند استانداردهای مشترک فنی و حرفه‌ای ایجاد کنند.

تنظیم‌گری مشترک به معنای عقب‌نشینی حاکمیت نیست؛ به معنای استفاده از ظرفیت کسانی است که فناوری، بازار، رفتار کاربر و پیامدهای اجرایی تصمیم‌ها را بهتر می‌شناسند.

بخش خصوصی نیز در این مدل فقط مطالبه‌گر نیست. باید مسئولیت بپذیرد، شفاف باشد، حقوق کاربران را تضمین کند و در برابر تصمیم‌های مشترک پاسخ‌گو بماند.

من با اصل طرح نظام‌بخشی فضای مجازی موافقم. کشور نمی‌تواند با وضع موجود ادامه دهد؛ وضعیتی که در آن چند دستگاه درباره یک موضوع تصمیم می‌گیرند، مصوبات یکدیگر را اجرا نمی‌کنند و در زمان بروز خسارت نیز مسئولیت میان آنها دست‌به‌دست می‌شود.

تقسیم کار لازم است. تعیین مسئول لازم است. تقویت نقش شورای عالی فضای مجازی و مرکز ملی برای هماهنگی، پیگیری و ارزیابی لازم است. وزارت ارتباطات نیز باید در جایگاه واقعی خود، یعنی توسعه و تنظیم زیرساخت، شبکه و ارتباطات، قدرتمند و پاسخ‌گو باشد.

بنابراین، اعتراض به اصل معماری طرح با این استدلال که دامنه نقش وزارت ارتباطات کاهش یافته، اعتراض موجهی نیست.

اما حمایت از معماری طرح نیز نباید موجب نادیده‌گرفتن نقص اصلی آن شود. طرح فعلی می‌خواهد دعوا و اختلاف میان دستگاه‌های دولتی و حاکمیتی را پایان دهد. این هدف مهمی است، اما معادل حل مسئله فضای مجازی کشور نیست.

فضای مجازی فقط از دولت و دستگاه‌های حاکمیتی تشکیل نشده است. پلتفرم‌ها، کسب‌وکارها، تشکل‌ها، جامعه فنی، تولیدکنندگان محتوا و کاربران، بخش اصلی این زیست‌بوم‌اند. معماری عمودی طرح باید با یک معماری افقی تکمیل شود؛ معماری‌ای که بخش خصوصی و دیگر ذی‌نفعان را از موضوع تنظیم‌گری به شریک مسئول حکمرانی تبدیل کند.

این طرح خوب و ضروری است، اما در شکل فعلی مسئله فضای مجازی کشور را حل نمی‌کند؛ فقط مسئله اختلاف میان دستگاه‌ها را حل می‌کند.

برای رسیدن از «تقسیم کار دستگاه‌ها» به «نظام حکمرانی فضای مجازی»، باید یک گام دیگر برداشت: تقسیم مسئولیت میان همه بازیگران این فضا.

فضای مجازی را نمی‌توان فقط با منظم‌کردن میزهای دولتی اداره کرد. باید کسانی را که این فضا را ساخته‌اند، اداره می‌کنند و هر روز در آن فعالیت دارند نیز پای میز حکمرانی آورد.

انتهای پیام/